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    生態文明時代的村鎮規劃與建設
    發表時間: 2009-06-30來源:

    住房和城鄉建設部副部長 仇保興
    (二○○九年二月十八日)



      黨的十七屆三中全會指出,我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段,進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻,進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。城鄉規劃是落實統籌城鄉發展最重要的公共政策,是城鎮和新農村建設發展的藍圖,是管理城市和鄉村建設的重要依據。深入推進農村改革發展、建設社會主義新農村、促進城鄉經濟社會一體化發展,必須加強和改革創新城鄉規劃。

      十七屆三中全會《決定》再次強調建設生態文明。生態文明是在當前的時代背景下,解決城市、農村、工業、農業應該采取什么樣的模式去發展的問題。生態文明與以前的工業文明有什么區別?黨中央為什么提出生態文明?建設生態文明對鄉村建設有什么要求?下面,我從六個方面談一談對這些問題和生態文明背景下的我國村鎮建設的看法。

      1 挑戰與機遇

      1.1 挑戰

      人類文明發展大致經歷了四個階段:最早是原始文明,距今大概有2萬至5萬年歷史。其次是農耕文明,有7000年至2萬年歷史。比如在浙江省浦江縣發現了1萬年前的稻米種子。再次是工業文明,盡管工業文明只有200年左右的歷史,卻根本改變了人類和世界。在此期間,科學技術和生產力發展突飛猛進??抗I化和現代科技武裝起來的人類第一次認為大自然并不可怕,可以“人定勝天”改造大自然。在原始文明時期,人們懼怕自然;在農耕文明時期,人們利用自然;在工業文明時期,人們挑戰自然。雖然20世紀的100年間,全球GDP增長了18倍,石油、鋼鐵、銅的年消費量分別增長了170倍、29倍和27倍,但是這也讓人類付出了極大的代價。人們利用一切技術裝備和技術手段來榨取自然界最后一點油和水,僅僅300年就把地球上幾十億年積累下來的化石能源使用殆盡,使得人類面臨著環境污染、資源枯竭、氣候變化這樣一個惡性循環境地,大氣中二氧化碳含量增加了1倍,造成了現在氣候變化的難題。所以,有人說氣候變化是有史以來對人類的最大挑戰。人類在氣候變化面前,第一表現的是非常無奈,第二表現的是空前團結。工業文明既給發達國家人們的生活條件帶來了翻天覆地的改變,也造成了日益嚴重的全球生態危機,引發了人類在這個地球上能不能持續生存發展的根本性挑戰。因此,人們想到要重建一種新的文明,就是生態文明。

      生態文明的概念是上世紀60年代由少數生態學家提出的,到了本世紀初,絕大多數國家都已接受,并且成為聯合國等國際組織的行動綱領。在十七大的報告中,第一次以黨的最高綱領性文件,把我國今后的文明發展階段確定為生態文明階段。農業、農村是全國的生態屏障,作為大國,沒有農業、農村,城市也就無法生存和可持續發展。這種生存不僅是供給意義上的,更重要的是一種生態性的保障。所以,生態文明必然首先基于農業、農村的生態環境的保護與改善。

      中國傳統文化中有“天人合一”、“物人同一”的觀念,這有助于中華民族在生態文明的時代潮流中和平崛起,也就是說,我國傳統文化中天然就包含著生態文明的因素?,F在許多西方科學家、經濟學家都在反思,他們不約而同地認為應該轉向東方的思維方式。所謂東方的思維方式,就是“天人合一”式的整體宇宙觀,人類不能把自己作為主宰地球、為所欲為的唯一主人,應該形成與人類賴以生存的地球和諧同存的整體思維。

      目前,對生態文明還沒有非常準確的科學定義,但我理解的生態文明是對農業文明、工業文明的揚棄,把自然界放在人類生存與發展的基礎地位上,實現人類生存與環境的共同進化,是可持續發展的文明形態,是一種實現人口、資源、環境生態相協調的新的社會結構模式。生態文明一方面是弘揚農業文明、工業文明的好處,另一方面又要拋棄影響人類可持續發展的缺陷。它不僅僅是經濟發展的模式,也包含了技術、文化習俗、法律制度、政治結構等方面。

      對我國來講,社會主義新農村建設是處在“五化”的大背景之下開展的,即城鎮化、工業化、市場化、信息化和全球化。諾貝爾經濟學獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)認為:21世紀影響人類進程的兩件大事,一是以美國為首的新技術革命,二是中國的城鎮化。另一位諾貝爾經濟學獎獲得者邁克爾·斯賓塞(A. Michael Spence)則進一步指出:城鎮化能不能有序地開展,是對任何一個發展中國家政府能力的主要考驗。

      1.1.1 挑戰之一,有序城鎮化。有序城鎮化的關鍵在于拉力和推力的均衡,也就是農村富余勞動力能否有序地、自然地從農村轉移到城市,不能太快,也不能太慢。這個過程必須與城鄉經濟社會發展相協調,與自然和諧相處,應該是一個健康有序的轉化過程。就拉力而言:第一,城市提供了就業機會。第二,在城市能獲得較高的預期收入。第三,生活的自由度增大。第四,城市醫療、教育條件優越和交通便利。第五,文化生活豐富。醫療條件吸引老年人,文化生活吸引年輕人,子女教育吸引中年人。鄉村則反之。在日本等后城市化國家中,每年有千分之幾的人口回流到農村。我國上海、廣州等大城市,也出現了類似的情況,很多城市老年人到農村去定居。因為農村有良好的生態環境,清潔的水和空氣,還有良好的鄰里關系。鄉村傳統的鄰里關系是互助友愛,當然也會管閑事。農村自然的景色、低廉的生活費用和傳統的文化習俗等等,這些都是吸引老年人回歸農村去的基本因素。

      就推力而言。如果城市社會治安混亂、房價過高、空氣污染嚴重、生活費用高昂、交通擁堵、對外來人口有文化歧視等等,都會造成城市推力?,F階段鄉村的推力因素眾多,為什么那么多的農民離開農村?首先是因為貧困,從事農業“靠天吃飯”,收入沒有保障;其次是就業機會不斷減少;第三是落后的教育條件,另外還有低劣的衛生醫療、貧乏的文化生活等,這些狀況不改變是留不住年輕人的。我國有2.5億農戶,戶均農地經營規模不足半公頃。農業的經營化、農村的空心化、農民的老齡化日益嚴重,農村勞動力總量過剩、結構性短缺與素質下降等問題并存。因此,我們討論城鎮化和農村問題時,要關注農村勞動力過剩,還要關注務農勞動力的短缺。

      1.1.2 挑戰之二,村鎮公共設施短缺。目前,我國城鄉差距很大,不僅僅反映在城鄉居民收入上,還集中體現在人居環境的差距上,特別是享受公共設施和基礎設施的差別。據我部統計,2007年我國城市用水普及率89.7%,城市燃氣普及率81%,污水處理率59%,城市生活垃圾無害化處理率56%,而2006年底,鄉政府駐地用水普及率60%,污水處理率1.7%,生活垃圾無害化處理率5.2%,城鄉差距非常巨大。

      長期以來,農村地區的人口多、分布散、經濟實力薄弱,快速增加的生產生活污水和廢棄物超出了農村生態環境的自我平衡能力。公共財政長期忽視對農村的投入,造成村莊公共設施只能因陋就簡,對道路、供水、垃圾、污水處理等設施欠賬嚴重,農村人居環境面貌落后。近年來,在社會主義新農村建設中,農村基礎設施和農村公共服務體系建設投入有所加大,農村面貌得到改觀。但與城市日新月異的變化相比,差距還在擴大。

      1.1.3 挑戰之三,生態環境退化。我國單位農田使用的農藥比發達國家多出30%到50%,化肥使用量高出1倍,直接導致了我國許多省份的出口農產品遇到了國際綠色壁壘的限制。同時,有機肥的使用量逐年減少,再加上不適當的墾殖、耕作和灌溉模式等等,造成了日益嚴重的水土流失,土壤和水體污染加劇,這些現象都是有目共睹的。

      當前存在的不僅是農藥和化肥使用量過多的問題,更出現了一個人文的意識。舉個例子,文革期間我在一個村子里插隊3年。最近再回到那個村子里時,發現一個以前從未有過的現象:一戶農戶種兩塊田,一塊田的蔬菜長的非常茂盛,葉子油亮亮的;另一塊田的蔬菜則長勢不盛,又黃又小。我就問:“同樣的兩塊田,為什么蔬菜長勢完全不一樣呢?”農民說:“油亮亮的蔬菜施過農藥化肥,專門賣給城里人,我們不吃,那些小的菜是留給自己吃的。”我對他們說:“40年前你們可不是這樣教育我們的,那時你們都說要將好東西留給城里人吃”。他笑笑說,時代變了,誰叫現在污染那么嚴重呢?!正是基于這樣一種意識,各種各樣農產品的污染才會肆無忌憚、日益猖獗。這說明,目前除了環境的污染,在農副產品生態環節中出現了法規和道德方面的管理問題,這對社會來說是一個非常重大的挑戰。

      從對已經滅絕的古代文明的考古學結論中,我們可以得知,走向衰敗的最初標志不是經濟而是環境。往往首先是森林樹木的過度采伐,接下去是水土大量流失,導致農作物減少,最后才是文明自身不可逆轉地衰落。著名經濟學家、生態學家萊斯特·布朗認為:許多早期文明都走上了讓自然無法承受的經濟發展道路。我們目前也同樣走在這條道路上……而今天的形勢更具挑戰性,除了森林縮小、土壤被侵蝕之外,我們還須解決地下水位下降使農作物枯萎以及熱浪頻繁、漁業衰敗、沙漠擴張、牧場退化、海平面上升、物種消失等等問題。1在解決這些問題的同時也提醒我們,農村發展的模式以及工業發展的模式應當向生態文明漸進和轉變。

      1.1.4 挑戰之四,城鄉收入差距擴大。從我國城鄉收入差距曲線可以看到,城鎮居民家庭人均可支配收入與農村居民家庭人均純收入之間差距的喇叭口越來越大(見圖1)。2007年底,我國城鄉收入差已達到3.3:1。不少經濟學家認為,衡量收入差別的基尼系數有臨界點,超過0.43社會就可能不穩定。但是我國已經超過了0.43,國際上比這一差距更大的國家也有,最高的達0.6,大部分在非洲和南美。這說明基尼系數并不是影響社會穩定唯一的決定性因素。最近兩年,我國城鄉收入差距的這個喇叭口擴大的趨勢有所減緩,但是仍未形成穩定勢態。從絕對數來看,按照我國現行標準,2006年末,農村人均年收入低于693元的絕對貧困人口還有2148萬;年收入在694~958元之間的農村低收入人口有3550萬。如果按照世界銀行每人每天消費1美元的標準計算,我國貧困人口還有上億人。



    圖1:城鄉收入差距曲線圖

      1.1.5 挑戰之五,耕地和水資源短缺。近年來,中央一直強調要確保農副產品供應,穩定農副產品價格。我國人均耕地和水資源稀缺的程度很高。人均耕地面積不到1.4畝,不及世界平均水平的一半;人均水資源占有量僅為世界平均水平的27%,被列為全球水資源最為稀缺的13個國家之一。簡而言之,我國是以全世界7%的耕地、7%的淡水資源來支撐占全球總人口21%的中國人的生存、發展需要。而且水資源的空間分布極不平均,58%的水資源分布在其人口僅占全國人口1/3的西南部。復種指數比較高的優質耕地恰恰位于城市化快速發展的地區,水資源短缺的地方恰恰是人口最密集的地方,而水資源豐富的西南部人口又比較稀少。與此相關的是,我國又是世界上“水澆地”比率最高的國家,淡水有效資源的80%以上被用來澆地了。北方地區40%以上的河流為季節性河流,因地表水嚴重污染,絕大部分自然河道的水生態嚴重衰退,氣候變暖的總趨勢將使水資源更為稀缺,這對我國未來農作物產量的影響將是巨大的。正是這樣一種地理環境迫使我國要建設資源節約型、環境友好型社會,只有這樣我們才能應對氣候變化的挑戰,才能順利進入生態文明時代。

      1.1.6 挑戰之六,農居安全存在隱患。20世紀,我國發生六級以上的大地震占了全球的30%,是僅次于日本的地震密度最高的大國。我國大陸處于地震烈度6至9度的地震區占國土面積的60%以上。從國家地震局提供的中國活動構造圖中可以看出,我國很多地區都是地震活動區域,分布密密麻麻的地震斷裂帶(見圖2)。

      農村民居抗震能力低,安全隱患突出。2008年8月30 日攀枝花-會理的6.1級地震,就造成當地數百人傷亡,數十萬間農房倒損。而幾乎同期,日本發生了震級更高的6.8級地震,但人員傷亡極少、財產損失較少。我國此次地震引發較大的傷亡和損失,主要是因為農村房屋抗震能力低造成的。日本地震的密度、發生的頻度都比我國高,但因地震死亡的人卻比我們少得多,他們的經驗很值得我們借鑒。地震是無法預測的,但死人與不死人是可以通過工程辦法解決的。

     



    圖2:中國地震活動構造圖

     

     

      此外,一些地區農村抵御自然災害的能力低下,每年在臺風、山洪、河洪等災害中損毀的房屋主要是農房;各地農村困難群眾的住房簡陋破爛,無力修繕或建新房;一些地區還有不少泥草房、土坯房等危舊住房,亟需改造;有的農民住房選址不安全,結構安全隱患突出,嚴重威脅農民的生命財產安全。據相關部門統計,2007年底,農村住宅約270億平方米,非永久性(磚木、磚混)結構住宅占10%,其中相當部分是危房。另據部分省初步調查,農村危房比例在1.5%到10%之間,若按5%比例測算,目前全國農村危房面積13億平方米左右,這些簡陋破爛的危舊房,農戶僅依靠自身力量,無力新建或修繕,改造任務十分艱巨。

      1.2 機遇

      在面臨諸多挑戰的同時,我國農村發展也迎來了許多新機遇。這些新的機遇是在構建生態文明的框架之下,重新考慮農業、農民、農村問題的解決思路所帶來的,也是構建我國整體健康發展的生態屏障,建立更穩定的糧食和農副產品供應體系的重要機遇。

      1.2.1 機遇之一,城鄉一體化目標的確立。十七屆三中全會《決定》提出:“新形勢下推進農村改革發展,要把加快形成城鄉一體化新格局作為根本要求,建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破,促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動,推動城鄉經濟社會發展融合。”城鄉一體化目標的確立為農村發展提供了新的動力,可以引導城鄉生產要素雙向流動,城市產業向農村擴散,農產品向城市流通;可以綜合協調城鄉空間利用,平衡城鎮各種功能發展的空間需求,緩和各方面的利益沖突;可以規范城鄉資源的有效利用,城鄉人居生態環境的有序改善,歷史文化遺產的有力保護;可以引導適應農村環境和生產特點的工業下鄉,促進城市和周邊農村經濟社會共同發展;可以引導人口和勞動力有序流動,促進城鎮化健康發展。

      1.2.2 機遇之二,農村土地依法流轉?!稕Q定》提出,按照城鄉統籌發展的要求,深化改革農村集體土地管理制度,建立健全土地承包經營權流轉市場,逐步建立城鄉統一的建設用地市場。土地是農業和農村發展最大的資產,也是農民和農村最有潛力的財產。農村土地的合法流轉是與農民土地承包權長期穩定不變相聯系的,能為促進農民致富增收、維護農村繁榮穩定、增強縣域經濟活力提供歷史性機遇。為農民提供了將土地權利轉化為經營性資產的途徑,有利于農民放心參與城鎮建設,也有利于土地向種田能人、養殖專業大戶集中,促進農村人口和勞動力有序流動,推動中國特色城鎮化健康發展。

      1.2.3 機遇之三,“三農”投入持續增加。近年來,國家對“三農”的投入穩步增加。2003-2007年,中央財政用于“三農”的資金投入達15060億元,相當于前10年(1993年至2002年)的總和。十七屆三中全會要求,切實把國家基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村,擴大公共財政覆蓋農村范圍,推進文化惠民工程,健全農村公共文化服務體系,加大對農村教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施和環境建設、扶貧開發、防災減災、社會管理等方面投入力度,推進農村基本服務制度化,推動我國農村公共事業快速發展和農村民生加快改善,讓城鄉居民共享改革發展成果;并決定“大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入,大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例,大幅度增加對中西部地區農村公益性建設項目的投入”。

      1.2.4 機遇之四,“農家樂”的迅猛發展。我國現在每年外出旅游的人數達10億多人次,其中相當一部分被 “農家樂”所吸引,而且每年的數量呈翻番的速度增加。四川、廣東、重慶、浙江、上海、江蘇、江西、安徽等省市,包括北京的郊區大量涌現了“農家樂”。這一方面是因為我國傳統文化來自于農耕文明,就如晉朝詩人陶淵明所描述的“采菊東籬下,悠然見南山”,許多人都有一個回歸田園的夢想;另一方面是因為節地型、高密度的城市建設模式,導致城市的高密度發展。據測算,中國農村人均住房面積幾乎是城市的一倍。在我國城市建成區每平方公里平均有1萬居民,是世界上平均密度最高的國家。最近國際某學術組織統計了世界上20個人口密度最高的城市,中國占了其中5個,還有5個在印度。高密度的城市發展模式能節約土地,但城市里很難見到田園風光,所以許多風貌依舊的村莊就成了城市老年人和旅游者向往的地方。許多生態良好、住房寬裕的村莊無疑是“居住的天堂”。

      農村大量的傳統文化和自然景觀遺產也是吸引人的因素之一,再加上“一村一品”的推行,2促使大量的城里人到農村去采購優質的農副產品。我調查過浙江省的長興縣,該縣1年增加了7000多戶“農家樂”,主要吸引上海人。小兩口帶著孩子禮拜五到長興,僅1個小時左右的車程,到農家住兩三天,花費僅300元錢,然后再以很便宜的價格買一籃子當地的農副產品,回城后往冰箱里一放,一家人一周的食品蔬菜就解決了,非常合算。以前認為農村要經歷工業化才能現代化,所以要發展鄉村企業。然而由于環境污染、缺乏技術人員和運輸成本等問題,現在鄉村企業在農村出現衰退,但是“農家樂”的興起說明了農業、農村也可以直接發展第三產業,而且是能帶動種養殖業發展的綠色產業。

      1.2.5 機遇之五,節能減排發展趨勢。傳統農業本身就是一種可持續的循環經濟,但如果對農村盲目進行城鎮化改造,也會像城市一樣產生大量廢物。正確的策略是對農村房子進行節能改建,如北方農房朝陽面裝上一個玻璃取暖房,或在屋頂裝上太陽能熱水器,山西、陜西的窯洞是地熱能利用最簡單的方式,只要進行通風采光改善就可以了。太陽能光伏發電、生物質能、風能、小水電、沼氣,這些都是應該在農村推廣的可再生能源。農村人口轉化為城市居民后,人均能源消耗一般增加3.5倍。如果在農村將可再生能源加以推廣利用,保留和改良傳統的農業循環經濟模式,農村人均的能源消耗和二氧化碳排放量可以減少到城市居民的1/5,甚至更低。此外,可再生能源在農村的應用將會成為一個發展迅猛的大產業,也可以成為促進農民就業和發展農村服務業的支柱產業。

      生物質能源興起。僅能夠作為農村燃料的全國八大主要農產品的秸稈總量就可達6.5億噸,可折合3.3億噸的標準煤。林副產品可達到0.72億噸標準煤,這兩項合計超過4億噸標準煤,遠遠超過現在所有農民用的燃料總量。從發達國家來看,美國到2030年的國家目標是,生物液體燃料(酒精、甲醇)至少要替代30%的石油,到2050年時要替代50%的石油。從美國最近的實際進展來看,比規劃速度幾乎快1倍,預計到2020年時就可以達到30%的預定目標。美國現在25%以上的玉米產量用來做燃料,提煉酒精。歐盟和日本到2050年時可再生能源將占總能源供應量的50%以上,而由農業提供的生物質能源占30%。巴西目前已經有40%以上的工業、交通業燃油來自農作物,巴西作為一個貧油的人口大國,依靠農業生物質能源的發展,成功地解決了石油需求問題(見圖3)。


     



    圖3:巴西通過甘蔗提煉甲醇替代石油



      目前,我國用甘蔗、鮮薯、高粱制酒精成本低于每噸4000元,相當于現在進口石油成本。但是我國發展生物質能源也要避免過多地占用農田,可以在“不與糧爭地、不與田爭水”的前提下,采用荒坡地栽種麻瘋樹、油棕、黃連木、石栗等木本油料林來替代,而且提煉液體燃料的成本也較低。

      人類社會進入工業化以后,催生了石油和能源危機,造成了二氧化碳排放量過大所引發的氣候變化。農業能不能部分代替化石能源產業?地球表面大部分的能源儲藏來自于太陽,我們現在所使用的天然氣、石油、煤炭等商品能源,都是遠古時期的太陽能轉化成動植物,然后因為地層結構的變動,在地底下形成的化石燃料。也就是說,工業文明把地球幾億年甚至幾十億年間儲存的二氧化碳在短期內集中釋放出來,造成了全球氣候異常變暖。而農業所產生的酒精、油料,為什么被稱為是“零排放”能源?因為農作物是在一個年度或者是幾個年度中,通過葉綠素把太陽能轉化成碳水化合物,然后人類把這些化合物提煉成酒精或油料,再把它們燃燒。農作物在利用太陽能轉化為碳水化合物時吸收了二氧化碳,用其提煉出的燃料在燃燒時又將二氧化碳排放了出去,也就是說在這個過程中,二氧化碳的吸收與排放實現了均衡,實現了碳的“零排放”。不像燃燒石油、天然氣、煤炭等化石燃料,把遠古時代的二氧化碳的儲存在短期內集中釋放。另一方面,目前,世界上太陽能轉化率最高的商用太陽能電池,其轉化率也只能達到15%左右,但是一般的植物通過葉綠素參與的光合作用,太陽能轉化率能達到35%以上,這也是地球在幾十億年的進化過程中自然界競爭淘汰的結果。目前人工技術還沒達到這么高的太陽能轉化率。

      碳匯林的大規模開發。2007年秋季,胡錦濤主席參加了在德國海利根舉行的“八國首腦峰會”。世界上最大、最強的八個國家的首腦出席了該會議。原定的會議主題考慮的是全球化時代的經濟貿易,但結果該峰會最終確定的議題是應對氣候變化。因為現在二氧化碳頭號排放國是美國,第二位是中國,現在許多發達國家在美國的唆使下把矛頭對準中國。但是,我們可以負責任地說,第一,現在大氣層中比正常情況高出1倍的二氧化碳濃度主要是20世紀100年間工業文明的產物,主要是工業化國家造成的,全球60%以上的能源和50%以上的礦產資源是由占全球人口不足15%的發達國家消耗的,3中國才剛開始排放;第二,中國現在排放那么多二氧化碳,相當部分是為發達國家排放的,因為發達國家把產品的生產過程都轉移到中國來了;第三,中國正在積極應對,應對的辦法是什么?若要通過工程技術把二氧化碳重新固定,成本非常昂貴,但是如果通過植樹造林,利用植物光合作用來固碳,成本就非常低。在本次峰會上,胡錦濤主席提出建立碳匯森林的提議,各國對這一提案非常響應。如在澳大利亞的力推下,《悉尼氣候宣言》中把這條寫進去了,要求亞太地區發展2000萬公頃以上的碳匯森林。其實在我國 “十一五”規劃中,就要求森林覆蓋率從現在的18.5%提高到23%,也就是說要新增加4400萬公頃森林,比整個亞太地區在《悉尼氣候宣言》中提出的2000萬公頃高出1倍多,可新增碳匯400萬噸以上,累計10年可以吸收1.5億噸的二氧化碳。由此可見,如果在農村采取生態改良的辦法增加森林覆蓋率,可以再次救城市,4因為75%以上的二氧化碳氣體排放源于城市?,F代城市是工業文明的產物,更是工業文明的搖籃,但是也是溫室氣體排放的主因。

      從上述分析中可以得出:在新農村的建設過程中,城市反哺農村,但是農村也支撐著城市,農業和農村在幾個方面挽救了城市和工業;工業支撐農村,農業也援助了城市;市民幫助了農民,農民也惠及了市民。在城鄉互動的過程中,再造符合生態文明原則的現代農業、農村,應成為我國的重大戰略。

      2 經驗與教訓

      幾乎世界上所有的發達國家和有作為的領導人都曾思考過如何實現城鄉的協調發展,許多先行國家都經過了大量的試驗。從城市化的歷史來說,英國在100年前就完成了城市化的進程,時間最早,歐盟其他國家大概是80年前,美國是在50年前完成此過程的。從城鄉協調的角度來看,先行各國的城市化發展模式各有利弊。

      第一種模式:城鄉相互封閉式發展。在美國伯克利大學城市規劃學院里有一個“馬克思主義”地理學專業,那里的教授們就曾提出城鄉必須相互封閉發展。他們認為,城市像一塊巨大的吸鐵石,把農村的勞動力、水、礦產、農產品等資源都吸收到城市來,城市像一個貪得無厭的吸血鬼,導致了農村的衰敗。要想保持農業和農村的良性發展,就要通過孤立來杜絕城市的并吞。他們提出的這一理論具有很強的邏輯性,但是從來沒有成功地實踐過。我國計劃經濟時代實際上是采用了城鄉分割的模式,結果導致了“三農”問題的積累。

     

    圖4:非洲城市貧民窟一隅

     

      第二種模式:城市優先發展。在非洲和拉丁美洲的城市化進程中都接受過世界銀行經濟學家所開的藥方。這些“專家們”認為,一國的經濟要擺脫貧困,首先要發展大城市,只有大城市才能提供足夠的就業,才能促進農業現代化等等。所以,在非洲、拉美,不少國家80%的人口都集中在一兩個大城市里。但城鎮體系并不健全,中等城市和小城市寥寥無幾,村莊大量地消失,農民迅速地涌入大城市,結果找不到就業崗位,就形成了大片的貧民窟(見圖4)。一般城市70%的土地面積被貧民窟所占用,這是非洲和拉美國家的普遍現象。這就把城市給毀掉了,因為在城市里沒有良好的投資環境,臟亂差、疾病流行、治安惡化;在農村,因為農村勞動力基本上跑光了,沒有人種地,造成僅非洲的饑民總數就達2億人之多。英國著名的規劃學家彼特·霍爾教授認為,當前世界上的城市化可分成三種類型:第一類是失敗的城市化,發生在非洲與拉美國家,勞動力轉移在前,就業安排在后,造成國家和地區的經濟發展不可持續;第二類是以中國和東亞為主的有序城市化,也就是勞動力的轉移與就業的安排基本匹配;第三類是像日本、歐盟,正呈現逆城市化現象,每年都有不少老年人,甚至一些年輕人回歸鄉村生活。

      第三種模式:城鄉同質化發展。最典型的是美國。因為該國在城市化過程中正好伴隨著機動化,就像目前我國一樣,形成“車輪上的城鎮化”。人們一旦有了私家車,就有了移動的自由度,可以在廣大的地理空間內選擇他們自己認為適合的居住地,這時城市就開始蔓延了。美國的城市蔓延發生在上個世紀的30年代,到現在也沒有遏制住。這種城市的過度郊區化導致了美國的城市人口密度從1890年時的每平方英里8000人,下降到1990年的每平方英里不足4000人,現在還在持續地下降(見圖5)。 

     

    圖5:美國城市人口密度變化圖



      城市完全呈攤大餅式蔓延,造成了一系列的危機。危機之一就是生態環境破壞嚴重,城市和城市連在一片,幾乎看不見農田和原生態的地域,動物找不到棲息的場所;危機之二是城市的蔓延導致人們不能步行和自行車出行,幾乎全部要依賴小汽車。在美國西南部,因為沒有可供行人步行的道路,連買一包香煙一瓶醬油也都要開著汽車去,沒有汽車則寸步難行。這就導致了人均GDP和歐盟一樣的美國,人均汽油消耗卻是歐盟的5倍。此外,美國人日常生活在車中度過的時間全世界第一,造成了美國的肥胖病增長速度是世界最高的,從而引發了慢性病的快速增長,也造成了世界第一的醫療保險支出,2006年美國醫療保險支出高達1600多億美元,年均增長35%,目前已達GDP的16.4%,日益成為國民經濟沉重的包袱。正因為如此,前美國副總統戈爾在與布什競選時就提出以“精明增長”(Smart Growth)作為競選綱領,雖然布什最后勝出,但現在布什因伊拉克戰爭而受到非議,戈爾雖然因為少了幾票而沒有選上總統,卻因投身于環保運動在2007年獲得了諾貝爾和平獎。

      必須著重指出的是,片面的城市優越論、農村現代化就是城市化已成為城鄉同質化發展最強有力的動力。這些錯誤觀念正在發揮“推土機”的功能,正在“抹平”城鄉之間的各種差別,而這些“差別”是兩者協調發展的基礎。
     

     

    圖6:法國、日本的鄉村景觀

     


      第四種模式:城鄉差別化協調發展。如圖6所示,法國的農村看上去農居建筑的布局較為密集,圍繞教堂聚集在一起,四周被田園和樹林所環繞。其他歐盟國家和日本、韓國的農村也都呈現出與城市景觀的巨大差異,這些農村的生活條件非常好。世界上連續幾年評出的最佳人居環境,一般都是在小鎮和農村。

      借鑒國外城鄉發展的經驗和教訓,城鄉差別化協調發展是符合我國國情的城鎮化發展模式。落實十七屆三中全會提出的城鄉經濟社會一體化發展目標,不是要把農村都變為城市,不是追求城鄉一樣化,而是要按照社會主義新農村建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求,走城鄉差別化協調發展道路。

      這“二十字方針”是目標、內涵、途徑的統一,所涵蓋的五個方面是相互聯系、互為因果的。這其中,以“村莊整治”為主要手段,改善農村人居生態環境,實現“村容整潔”目標,對于其他四個方面工作的推進,意義重大。

      從“生產發展”的角度來講,生產發展必須依靠好的環境。村莊的人居環境是農村、農業經濟發展的前提條件,安居才能樂業、才能創業,才能創造就業崗位和吸引住勞動力,才有可以“教育”的農民對象,培養新農村的建設者。農業現代化的前提是高素質的農民,如果年輕人都到城里去了,鄉村里都是老頭子、老太婆,誰來創建現代農業?城市需要優質的投資環境,農村也需要良好的創業條件和安居環境。人們常說的“安居才能樂業”,對農村和城市都是適用的。

      從“生活富裕”上來看,村莊的人居環境是富裕的要素之一。傳統的計劃經濟用GDP來衡量農村富裕的程度,實際上是一種誤導。大家都知道,GDP是指某一時期所有產品與勞務的貨幣價值的總和。5生產出來的產品或勞務必須在市場交換中來體現價值,然后才能被計算到GDP里面去,這樣的統計辦法所得出的結果,在很多場合是非?;闹嚨?。例如,某農民家里有一只母雞生了一個雞蛋,他自己吃了就不統計在GDP里邊,要是在市場賣了就統計在GDP里邊;他家的田,家庭成員如兒子、老婆自己去種,勞動力消耗就不能計算入GDP,而雇傭外人幫助種田,付了工資就算到GDP里;如果不請保姆自己帶小孩就不算入GDP,請了保姆就增加了GDP……這種GDP的結算本身就充滿著矛盾,更不適應以家庭經營為主的農村。所以,聯合國早就提出應以“人文發展指數”或“綠色GDP”來核算財富的增長。對于農村,發達國家普遍認為應用“富裕指數”來代替GDP,如果村莊人居環境改善了,盡管以貨幣計算的農民收入不比城里人高,但農村的實際購買力以及與自然環境緊密結合的居住條件就比城里好,從而形成一種均衡。村莊整治所產生的效果是讓農民直接受惠、感受生活質量的富裕。這是我們根本的目的,而不能用GDP掛帥來搞農業、農村的現代化。

      從“鄉風文明”來看,村莊整治是文明建設的重要載體。人與環境是相互聯系影響的,環境好了,文明程度才能夠提高。鄉村建設應該從看得見、摸得著和真正使農民得到實惠的人居環境來抓起。另一方面,文明程度與教育水平密切相關。根據我國第五次人口普查資料,在全國15歲及以上人口中,城鎮的文盲率為5.22%,農村則高達11.55%;在15-64歲勞動年齡人口中,農村地區初中以下文化程度的勞動力比重高達91%,而且教育的質量與城鎮的差距日益擴大。在日本、韓國等國提出向“人才農業”進軍的今天,不改變農民素質是無法推行我國農業現代化的。由此可見,在鄉村規劃建設中注重完善鄉村中小學何等重要。長期的實踐證明,不去消除農民的無奈、無知和恐懼來塑造文明,往往是不會奏效的。

      從“管理民主”來講,村莊的整治是培育農民管理民主意識的重要實踐活動。通過農民自主、村民自治、自我決策的村莊整治過程,可以培養村民們的民主決策的新風尚。只能通過“干中學”,通過實踐活動,農民們當家作主的能力才能夠成熟起來。只有這種民主決策直接給農民帶來利益,管理民主之習慣才會真正育成。從某種程度上說,村莊整治的過程,是實踐農民民主自治的過程,是我國農村民主體系逐步發育、成長、成熟的過程。民主的進程必須依托于農民民主意識的培育、生態環境和生產力的變革,離開了這些空談民主是沒有意義的。

      建設社會主義新農村的提出,是實現我國有序城鎮化總體戰略的一個組成部分。我國農業現代化的真實含義在于:要想用僅占全球7%的耕地、7%的淡水資源來支撐占全球21%人口的中華民族的生存和發展,就必須留得住農民,留得住農業生產和生態空間,即農村的耕地、林地、水源地等等。而且要建立起人與自然和諧相處的農業和農村發展的新模式,即生態文明時代農業發展的新模式。這是我國根本的和長期的戰略任務之一,也能為我國農村、農民、農業問題的解決帶來許多新的機遇。從先行國家的經驗來看,也可以得出同樣的結論。如日本1980年制定的“農改基本原則”,主張農村要發揮五大功能,即:供給糧食;適度配置人口,維護社會均衡;有效利用資源,提供就業場所;提供綠地空間,形成自然植被;維護文化傳統。

      3 問題與成因

      3.1 先行國家的教訓

      3.1.1改變現存的鄉村居民點布局,已被證明弊多利少。在法國、英國,通過拆并村莊來建立規模較大的村落、集鎮都造成了農業成本上升、交通費用增加、原有風貌和歷史古跡被破壞等惡果。

      3.1.2以一種政策、一個方向來決定鄉村的發展模式是錯誤的。鄉村的發展常是由多種力量、機遇交織而成的。抓主要問題的解決不能扼殺其他的發展機會。

      3.1.3把經濟發展和其他“非經濟”建設分開考慮,難以湊效。鄉村良好的生活質量最為重要,這就要求把發展可持續性、平等、包容、尊重歷史傳統等問題提高到經濟富裕的同等高度。

      3.1.4把鄉村經濟發展模式鎖定在單一農產品生產或工業移植都是不可持續的。事實上,發展鄉村旅游觀光業,不僅可以緩沖“靠天吃飯”的農產品生產風險,并且也可以避免城市工業進村所引發的環境污染和市場風險。

      3.1.5由政府包辦村鎮的基礎設施與公共服務設施是一種不合理的公共服務模式。應依據分散、小型、多元、循環的特征給予村鎮財政補助支持,充分發揮村民自主、自力更生建設家園的積極性。

      3.1.6以政策條文來取代規劃設計往往使村民難以理解。鄉村建設和發展必須依靠規劃設計把政策、目標和法規轉變為百姓容易解讀的形體遠景圖。

      3.2 問題

      從2005年十六屆五中全會通過的《“十一五”規劃綱要建議》中提出社會主義新農村建設以來,社會主義新農村建設活動已經實踐了一段時間。在此過程中,成績是巨大的,但也出現了一些值得高度重視的問題。

      3.2.1 問題之一,盲目撤并村莊,片面理解城鎮化。在某些省市,撤并村莊是一種普遍的現象。美其名曰撤并村莊乃“一石三鳥”:一可以節約耕地,二可以集中居住從而減少基礎設施投資,三可以推進“城鎮化”。當前,各地用地指標壓的很緊,在每一個縣直至省區都追求耕地的“占補平衡”,“占”是很容易的,“補”從哪里來?一是造假,二是反復。所謂“反復”,就是把過去退耕還林的地重新開墾,然后統計為新開墾地,過幾年又把它退耕還林。還有就是把村莊撤并,認為是既可以推進“城鎮化”,又能“創造”耕地的“良方”。有人認為,平均每戶農居占地半畝左右,300多平方米,而城市居民人均只占用100平方米,通過撤并村莊,將農村居住密度提高到城市水平,地方政府可用的耕地轉建設用地的指標就增加了,所以,目前基層干部對撤并村莊的積極性非常高。這種大撤大并浪費了巨大的資源(一般搬遷一個中等規模村莊需要3000萬元投資,而整治只需500萬元左右),這不僅會消耗大量建筑材料,破壞眾多文化遺產,也忽視了農業生產的特征。農村的生活和生產應該是組合在一起的,“庭院經濟”的效能非常高。農民戶均占地300平方米包括利用宅基地種植蔬菜、瓜果。在某些地區所做的農村規劃中,把許多村莊合并成一個村莊或合并到鎮,傳統農居也被城市常見的多層樓宇所取代(見圖7)。但據我們的實地調查,這些地方因農業生產所需的農機具和糧食、種子沒有地方擱置,農民只得在樓房下面搭建大量的棚子,實際占地面積并沒有減少,而且農民也不歡迎。北方某省也出現這樣的情況,農民上樓后,每年要交4000元錢的取暖費,農民舍不得付費,又不能在新房里燒炕,就只能挨著凍過冬。


     

     

    圖7:某地農民集中居住區規劃圖



      另外一種撤并現象發生在山區縣,被稱之為“下山脫貧”。此項工作對于那些生態退化、原住民無法生存的石漠化、沙漠化、鹽堿化地區的生態恢復、脫貧致富十分有效,但不少地方正呈現擴大化的負面效應。與此相反的是同樣人多地少的日本,在1992年出臺《山區振興法》之后,又在1993年出臺《特定山區活性法》,加快山區村莊的就地繁榮發展。日本山區的土地面積、鄉村數量、耕地面積、農村人口分別占全國國土面積的70%、鄉村總數的55%、耕地面積的40%、農村人口的40%,而其農業產值僅占全國的37%。但是,日本在政策上并不強調山區的農業產值,而是強調其公益功能,強調其對“國土保全”的重大社會意義。鑒于山區的多樣性,日本政府的山區支農政策也追求“精細化”。從2002年起,對山區農業的補助金實行“直接支付制度”,即根據山地的可耕種規模、耕者與棄耕者狀況、山地與平地收入差別等具體情況發放補助金。其目標是將農民植根于土地,強調人與自然的協調、共存,堅決杜絕將山區農民遷移到平原的“大遷移政策”。

      3.2.2 問題之二,盲目對農居進行改造,忽視村鎮基礎設施建設。有許多干部非常熱衷于統一發放“農宅標準圖冊”,國家部委發、省里也發,大城市發、小城市也發。許多圖冊完全忽視了農民收入的差別化,完全忽視了不同地方的民居特色,也完全忽視了傳統民居的節能特性。不論是陜西的窯洞、山西的半窯洞,還是徽派建筑,這些傳統農居因充分利用了淺表地熱能,冬暖夏涼,非常節能。而現代農居標準圖冊看上去很漂亮,但是并不節能節材。

      由于我國大多數地區農村生產力水平尚處于不發達的狀態,農民造房一般都采用“搭積木”的辦法。第一步往往先蓋一層,過幾年后再加樓層,再過幾年再配套完善。而正規設計院所提供的標準圖冊,完全忽視了農民的實際造房過程。再比如說,農居改造中有一個非常重要的指標——抗震性能,在農房的抗震設防改造中就要因地制宜,不能盲目改造。坐落在烈度7級以上地震帶的農居要進行抗震設防的危房改造,但是坐落在烈度7級以下的,特別是6級以下的廣大地區的農房就不需要進行過高的防震設防改造。尤其是江南大部分經濟發達地區農居通常都很堅固,已達到了抗震級別。但是,我們的干部還年復一年向農民發放農宅的標準圖冊,完全忽視了農民收入的差別性,愛好的差別化,忽視了傳統農居的節能、節地等等效能,也給大量的歷史文化遺產帶來破壞。

      現階段,我國絕大多數的農民都很滿意自己蓋的房子。在農民對農村各項設施、服務項目滿意度的調查中,對住房條件滿意的農民高達70~85%。在所有項目中位列第一。而有些地方忽略這一前提,為了搞形象工程,強制農民加高樓層,導致出現假樓層,不但利用率低,而且又花錢又危險。

      另外,一些領導熱衷于搞那些看得見,少數人臨時拍手叫好的表面文章,而對長期性、隱蔽性、根本性、系統性,特別是事關長遠發展和人民群眾根本利益的基礎設施建設忽略不計,漠不關心。即使在基礎設施建設的具體工作中,部分地方干部的浮燥情緒和急功近利的行為非常嚴重,只修“看的見”的,不修“看不見”的但農民最急需的安全飲水、污水和垃圾處理等設施。

      3.2.3 問題之三,盲目地進行牲畜的集中養殖,片面地進行人畜分離。前段時期,豬肉價格的猛漲與部分地方盲目推行人畜分離有一定的關系。農民散戶養豬一般是用菜梗、菜葉、剩菜、剩飯和農田里的雜草藤蔓作為飼料。豬是農戶生產、生活循環生態鏈中的一個關鍵環節,扮演著分解者的角色。在城里被當作垃圾的剩菜、剩飯、爛水果和菜葉梗等,都是豬的飼料,許多農副產品加工的殘余物也都可以用來喂豬。而把豬集中飼養與住宅分離,農民就不可能把那些剩菜剩飯端到幾百米外的地方喂豬(見圖8)。原來把豬糞堆砌起來,成為堆肥,然后再施回農田去,或者直接填進沼氣池作為燃料。集中養殖之后,各戶的豬糞混在一起,把整個分配循環鏈條打碎了,不少農民因養豬成本的提高而放棄養豬,許多已建的沼氣池也因缺乏原料而廢棄。

      我老祖母住到城里來,跟著我們住了二十幾年了,還在想著養豬。她覺得城里人把許多食品垃圾扔掉很可惜,應該是豬吃的?,F在不少地方片面追求“人畜分離”,把豬和家禽集中起來養殖,原來占豬存欄數70%以上的散戶養豬就受到了影響。認為豬養在農戶住宅旁邊可能會引發傳染病流行。正是因為一些城里的“專家”夸大了散養可能引起人畜疾病交叉感染,認為豬養在農戶住宅旁邊可能會引發傳染病流行,(此問題將在3.3.3節中詳細闡述)其實這是一種觀念上的誤區。  

      

     

    圖8:村莊家禽集中飼養區

     

      3.2.4 問題之四,盲目進行城鄉無差別化的能源系統建設。國電公司“十一五”規劃中寫明,計劃投資236億元,解決老少邊窮地區120萬農戶的用電。這是一項艱巨而又光榮的任務,估算實際投資將達500億元,也就是每戶農戶要平均投資2萬到4萬元,算下來這些錢幾乎能給每戶農戶安裝一套太陽能伏打電池系統,或就地建設風能發電站,這樣產生的綠色能源不但為農民在以后的使用中省下了電費,而且也節省了國家電網的資源。另一個問題是,以城市供電模式用這么長的線路把電送到邊遠農村,70%-80%的電能都消耗在線路上面,農戶實際能夠用到的只有20%-30%。電費和效能怎么算?維修保養的成本也極其高昂。由此產生的一系列后續問題,值得關注。

      邊遠山區牧區的能源系統建設應該符合農村分散的特點,采用分散性的能源系統、可再生能源系統來加以解決,這是已經被發達國家的成功經驗所證明了的。按照我國傳統的、以工業化、集中化的辦法來處理分散農民、農戶的能源問題,值得商榷。

      3.2.5 問題之五,盲目安排村莊整治的時序。北方某省市組織了一次教授下鄉調查,教授們回來編了一個順口溜:村里的路還是土的,農田小道都鋪上了水泥路,因為進行了所謂的“標準基本農田”改造;水渠里的水是嚴重污染的,河岸上已糊上了水泥,因為推行所謂的農田“水利化”;農民飲用的自來水還沒有,還要靠打井,玉米地里鋪上了自來水管;村小學校舍還是危房,但是村里各種活動室已達10多個(見圖9)。經調查:一個100多農戶的村莊,各種從上而下設定的“活動室”就達16個。實際上,各類名稱繁多的活動室,除了一個社區衛生站外,農民都無需要。但是每一個“室”都是上頭帶錢來建的“釣魚工程”,建設時序常常與農民現階段的實際需求脫節。 


      

    (a)飲水困難
    (b)村道泥濘
    (c)河渠污染
    (d)校舍危舊

    圖9:一些村莊的基礎設施缺乏的現狀

     


      3.2.6 問題之六,忽視小城鎮建設。各級政府和有關部門支持小城鎮發展的積極性很高,但是扶植的政策措施協調性不夠,扶植的資金分散,沒有形成推動小城鎮協調發展的合力。缺乏有效的分類指導政策和措施,城鎮的職能和目標定位不夠明確,發展重點不突出。小城鎮建設相互攀比、重復建設、產業同構的問題比較嚴重。小城鎮建設的管理機制也不能適應各地實際發展和城鎮化的要求。

      3.3 成因

      產生這些問題的原因有以下4點。

      3.3.1 成因之一,農民群眾沒有充分參與。我國傳統封建文化中的“為民做主”、“替民辦事”,扼殺和阻礙了農民的創業自信心和民主意識的提高。農民產生了依賴思想,認為只要上級派來一位“青天”就可以為他們包辦一切?,F階段農民群眾不成熟的民主意識以及沉默的習慣,也助長了一些干部“將政績刻在地球上”的熱忱。他們的共同點是特別希望用國家的權力為農民的勞作習慣、生活方式、文化習俗和世界觀帶來巨大的、烏托邦式的變化。6

      3.3.2 成因之二,盲目照搬城市模式。決策者以城里人的眼光、思維進行鄉村規劃和村莊整治建設,錯誤地認為城里人所擁有的東西才是現代化的,才是優越的。這是一種工業文明的思想。城里人認為鄉下人笨,需要用城里的一套辦法來灌輸給農民,改造農業和農村。工業文明的思維模式保證了人類從神話、宗教和迷信中解放出來,但同時也將濫用權力和人類本性的黑暗面釋放了出來。7 在這方面,前蘇聯“農業集體化”的實踐可被看成反面教材中的典型代表。前蘇聯的農業工程師們一度認為:現代農業應該是大規模的,規模越大越好;它應是高度機械化的,按照科學的泰勒制原理等級分明地運作;耕作者不再是原來的農民,而是由高度技能和紀律的無產階級來操作。1928年5月斯大林寫到:集體化的目的在于將小的、落后和零碎的小農場轉變為聯合的、大的公共農場,它們具有現代科學的機械和科學的數據,可以為市場大量生產谷物。8但后來的實踐結果表明,集體化農場使用了10%的勞動力(更不用說大量的投入和土地了),但其可憐的生產量只占農產總量的2.2%。9前蘇聯的“計劃”模式在我國運行過幾十年,我國各級干部也或多或少地受到該模式的影響。

      3.3.3 成因之三,片面追求政績和偏好“大工程”、大規模生產的習慣思維。前段時間,某省有幾個城市里的干部為村莊整治活動編了一本書,書名就叫《再造鄉村面貌》,充滿了舊貌換新顏的雄心壯志和工業文明時代挑戰自然的豪氣。與他們熱衷于推行城市化、規?;募倚蠹叙B殖完全不同的是,美國“世界觀察研究所”于2006年1月11日發表的2006年世界現狀年度報告指出:封閉式的大規模生產反而為家畜疾病的傳播提供了絕佳條件……對全球肉類工業的重新思考,不僅意味著采取安全措施防止疾病的爆發,更重要的是轉變禽畜產業的生產模式和觀念,大力提倡小規模的農戶養殖。一個可悲的事實是:規模越大、資本越密集、越是中央集權的項目所要求的權力就越大,追隨者也會越多……其結果是對充滿實踐性、主動性、隨機性、多樣性和非線性的農業農村的真實生產和生活模式的破壞10。

      丘吉爾曾經說過,“政治家有個偏好,就是在地球上留下自己的痕跡,這個痕跡有的時候是盲目的,甚至是摧毀性的。”這類偏好就是與GDP崇拜、大工程崇拜相聯系的 “極端現代主義”。這種“極端的現代主義”在基層干部的有限任期內會表現出極大的能動力。歷史表明,那些持極端現代主義傾向的官員們往往以簡潔的美學觀點來改造農村、農業。在他們看來,一個有效率的、被理性地組織起來的村莊、農業生產體系,是一個在幾何學上顯示出標準化和有秩序的村莊或農場。他們所熱衷的農村改造計劃、“農業現代化”方案,往往與基層干部在有限任職時間內盡快出“政績”的強烈愿望和自身利益密切相關。

      3.3.4 成因之四,片面理解“城鄉二元經濟” 11。其實,二元經濟是對發展中國家早期發展階段的一種描述,是發展中國家社會經濟發展過程中最基本的經濟特征,是指經濟從完全依賴于農產品的生產狀態向生計農業部門與現代工業并存的二元狀態的轉變,這一過程的實現是經濟發展的一個里程碑。當經濟發展到一定程度,二元結構逐漸轉化為一元,正如錢納里所說的二元經濟結構的轉化具有顯著的增長效應。我國在經濟發展的過程中也不可避免地出現了二元結構,二元性在1970年達到最大,因為此時二元對比系數最低,為16%;改革以后系數上升,意味著二元結構有所緩解和改進,但改進的速度緩慢,并且有再度拉開的趨勢。這都表明中國經濟的二元結構并不是一直朝著一元化的方向邁進,具有一定的剛性。

      “二元經濟”在我國好像是洪水猛獸,不少學者一提到二元經濟就好像忍無可忍,非要把它消滅干凈不可。實際上,這是一種極大的誤導,是沒有從中國經濟發展的實際出發,忽視了中國經濟二元結構的剛性。作為一個傳統的農業大國,工業化、城市化起步較晚,農業人口多,我國的城鄉二元經濟結構仍將長期存在,并在很長時間內會表現出強二元經濟結構和強二元社會結構。盡管二元剛性的加固會對我國的工業化進程造成嚴重障礙,會對社會穩定造成一定的壓力,我們還是應該正視這個問題的存在,從政策制定上采取措施防止人為的擴大,而不能不顧現實盲目追求一元化。

      4 思路與原則

      4.1 思路

      英國200年前就開始了城市化,也是追求城鄉協調發展模式最早的國家,同時該國至今還是城鄉發展比較協調的國家?,F代城市規劃學的創始人、社會學家霍華德當時就提出:城市和農村必須結為夫婦,這樣一種令人欣喜的結合將會萌生新的希望,煥發新的生機,孕育新的文明。12但是我們現在不少地方的工作思路是把農村改造成城市,把農民改造成工人、改造成居民,然后把農業搞成工業。這種以消滅“三農”來達到城鄉同質化發展目的的做法,早已被歷史的實踐證明是“本末”倒置。

      如果把城市與農村搞成同一種發展模式,其實就是“同性戀”,不可能形成城鄉協調發展的格局。協調發展的基礎是尊重固有的城鄉差別。從生產來講,農村是家庭經營為主,城市以工業、企業為主;從消費水平和方式來講,農村的消費是低水平、低成本、循環式的,任何東西都可以得到循環利用。這是傳統農村生活模式的低成本和循環式,但城市是高成本的,直線型的,城市必須要把外面的農副產品運進來,加工成產品,然后消費,消費后變成廢品、廢水再排放處理;從工業品的提供方面講,農村以自助合作為主,城市是政府包干的;從公共品的角度來講,農村長期以來而且今后也必須堅持下去的是公共品主要是由村民自主、合作、國家補助來提供的,無論是修橋、鋪路、建學校還是修建醫院,都稱之為合作建設、合作辦學、合作醫療,但是城市里基本上以政府包辦為主,市民納稅政府用稅金來提供公共品;從景觀特色來看,農村、農業是自然的、寬廣的、情趣的、傳統的,城市、工業是文化的、現代化、娛樂的、多樣的;從文化特點來看,農村是比較單純的,我國農村尤其是長期受農耕文明影響下的農村,一個村往往就是一個姓氏村民的聚落,村落里一般還有一個祠堂,是一個熟人的社會,相互之間關系密切,和城市完全是不一樣的。費孝通在《中西文化的差異》里舉了一個例子,中國的農村就像一塊石子掉到一個池塘里,波浪一圈一圈的,核心的一圈是家庭血緣關系,外面一圈是親戚關系,再外面一圈是同宗關系,再外面就是熟人和同鄉關系,而城市則是多元化的文化;從空間關系來講農業農村是生產、生活、生態三者是不可分離的,無非也是一個同心圓的關系。而是城市與工業,生產、生活、生態是分開的,生態有污水處理廠,有垃圾場,有公園,有綠地,有河道等等,生活有居住區,生產有工業區,還有商業區等等,它們是分離的。

      這些特征說明了,農村與城市的規劃建設手段是不同的?,F代城市規劃學里面還提出了功能分區的概念,把城市空間分割成不同的功能區去發展。盲目照搬城市的規劃顯然違背了農村的生產生活規律。不尊重城鄉之間由于生產生活方式所造成的差別,就不可能達成城鄉的協調發展。

      新農村建設活動開展比較早的韓國也在反思他們的“新農村建設”。韓國最近兩年提出“傳統題目的農村建設”項目,這是韓國人在重新反思上個世紀他們新農村建設的利與弊的基礎上的又一個創新,也被稱之為婀美尼體(Amenity)理論的具體實踐。它是指將農村的歷史、文化與自然生態資源,包括農耕文化景觀、田園景觀、農村風土人情等有形和無形資源(既包括原生態的資源,如原始林、空氣、水源、土壤和無噪音的環境;也包括自然生態和人類加工相結合的資源和景觀,如樹林、公園、田園、水塘等;還有與歷史文化相關的土特產品、文化景觀和風土人情,如民俗、節日、紀念館、有機食品、農村旅游等)結合在一起所形成的一種完全區別于城市的新的鄉村發展形態,也就是說新農村必須要與城市差別化發展。為發展這一項目,2007年,韓國在春川、平昌等5個所(縣市一級農業科研技術推廣組織)投入了5億韓圓。城鄉交流與合作共存,在韓國叫“都農相生”。此項扶持項目,自2002年開始實施以來,僅在江原一個道就已經扶持了12個郡。僅2006年到這些農村旅游的人數就達到6萬名,通過民宿、體驗農村生活、品嘗和銷售當地特色農產品,當地農民已經獲得10.1億韓元收入。韓國的這項發展計劃,已經成為增加農民收入的穩定渠道,獲得了與我國“農家樂”一樣的成功,與我們選擇差別化城鄉協調發展的模式是不謀而合的。由此可以看出農村可以不經過大工業的階段,直接進入服務業的發展來帶動農村的可持續發展,這就是生態文明所要求的生產力轉化的一種模式。因此,我國的村鎮必須按照城鄉空間差異化協調發展的思路進行規劃建設。

      4.2 符合生態文明觀的村鎮規劃與建設原則

      通過以上分析,我們可以總結出符合生態文明觀的村鎮規劃建設原則:

      4.2.1 第一個原則,保護生態和農村特色。村鎮得以維持的基本自然資源直接來自于它周邊的區域,在村鎮規劃建設中必須加以保護。村鎮規劃與城市規劃的重要區別在于,應該盡可能地保留鄉村原有的資源、地貌、自然的形態,生物的多樣性及人與自然、生物之間的緊密不可分離的共生共存關系。而大規模“農民上公寓樓”的村莊重建模式,“規?;?rdquo;的單一農作物種植計劃,“工廠化”的盲目推行機械化、電氣化都會破壞村莊、田野與周邊自然生態環境的多元化、有機的共生關系(見圖10)。 

     

    圖10:特色風貌小鎮



      正如長期從事農業研究的耶魯大學教授詹姆斯·C·斯科特所說的那樣:工業化農業和資本主義市場實踐清楚表明了,強大的資本加上政府的力量成為均質化、一致化、坐標化和大刀闊斧簡單化的推動者。13其結果往往動搖了農業可持續發展的基礎。

      4.2.2 第二個原則,堅持功能和空間的有機混合。鄉村生活與生產在土地和空間使用上的混合是一種有效率的存在。比如豬、家禽必須散養在農房周邊,這才能構成生活生產循環過程中不可缺少的分解者環節。如一定要按照城里人的眼光搞集中飼養,那在經濟上是不合算的,也會造成浪費。所以,應該尊重傳統的飼養模式并加以“拾遺補缺”式的優化,而不能按照城市“規整”的模式將它推倒重來。從種植業來看,所有農作物的栽培都發生在特定的空間(農田、水源和作物)、特定的時間(氣候類型、季節、害蟲周期),為了特定的目的(有自我需求或特定的交易對象)。不顧這些特殊性,機械地運用城市規劃、工業文明的模式改造農村、農業,只能導致失敗。

      4.2.3 第三個原則,保持鄉村生態循環。鄉村居民的生理健康在很大程度上依賴于周邊良好的環境,維持干凈的水、土壤、良好的生態系統應成為村鎮規劃的主要目的。這也將成為脫貧致富之后農民的第一需求,更是吸引城里人下鄉旅游、定居的主要因素之一。村莊周邊的區域對農民的資源供應能力、與農業農村的生態共生能力和廢物吸收分解能力是限定的,所以村鎮規劃必須更加重視“生態的承載力”。因為良好的生態環境是農業之本,農民的生存之本,它與城市的情況不同。城市是通過技術和工程手段改造出的一種人工生態復合環境,農村、農業則要通過保留、保護的辦法來維護與人類共生的生態環境。

      早在上世紀30年代,前蘇聯大規模推行“集體農莊”所帶來的失敗,清晰地說明了那些瘋狂不切實際的規劃與烏托邦抽象的幻想相匹配的惡果。那時“專家”們往往只要有地圖和很少幾個關于規模和機械化的假設就可以編制規劃,無需參考地方和氣候條件。一個典型的例子是根據上級指示,12位農學家要在20天內為一個縣制定出操作層面的生產計劃,他們完全不離開辦公室,也不到實地考察,將8萬公頃的土地分成32個相等的正方形,每個正方形2500公頃。每個正方形就是一個集體農莊,根本不管土地上的定居點、村莊、河流、山丘、沼澤等自然地形特征。14類似的錯誤也正在我國重現,必須基于因地制宜、因村制宜的原則認真糾正。

      4.2.4 第四個原則,傳承鄉土文化。農民的心理健康是來自于對社區的認同感、友好感和安全感。村莊的規劃、建設、整治應該保留和傳承他們熟悉的傳統文化場景。村莊的規劃和建設要盡可能地向歷史學習,尊重與保護村莊的文化遺產、地域文化特征以及與自然特征的混合布局相吻合的文化脈絡(見圖11)。這不應該僅僅成為城市規劃師參與村莊整治建設的守則,也不僅只是村莊整治的重要內容,更是把農村建設成為吸引人的、“農家樂”基地的一個主要的方法。不按照這種方法去整治村莊,如果把這些老房子、街區都推倒重建,把這些傳統文化建筑和分布格局破壞了,那就沒有人愿意去農村了。像安徽的宏村正是遵循了正確的整治方針,現在每年僅門票收入就有3000萬元人民幣,更不說旅游周邊帶動的經濟增長。實際上,村莊的發展像語言的進化一樣,是在成千上萬年中村莊的使用者所逐漸創造的。從這個意義上說,只有當村莊規劃是由每個人參與的時候,才有能力為所有的農民提供他們所需求的東西。

          

     

    圖11:安徽宏村與四川雅安上里村



      4.2.5 第五個原則,堅持適用技術推廣。鄉村生態的循環鏈、鄉村生活與生產混合等特點必須加以完整細致的保護。在農村,應盡可能應用小規模、微動力、與原有生態循環鏈相符合的“適用性”環境保護技術和能源供應方式,而不能盲目照搬城市大型污水垃圾處理設施或盲目追求所謂的“高新技術”。在農村能源系統建設方面,首先應推廣太陽能或其他可再生能源,但是不一定是太陽能電池。在發達國家,太陽能電池在農村已經普遍推廣。我國目前可先利用太陽能熱水器或太陽房,也就是在農居朝陽面裝幾塊玻璃把太陽光的熱量引進來。其次是地熱能利用。再次是生物質能源,壓縮秸稈等。最后是沼氣、小型風能、小水電等再生能源。不應把陜北、山西等地的窯洞式傳統農居拆除重建成“大江南北一個樣”的農民小別墅。窯洞冬暖夏涼,是一種利用淺層地熱能的好辦法(圖12)。雖然傳統的窯洞通風不好,只要裝一個通風道,自然通風的問題就解決了。

      

     

    圖12:日本、德國的太陽能村莊與陜北窯洞

     


      4.2.6 第六個原則,尊重自然。村莊的“建成區”往往疊加在比它大幾十倍的農田之中,規劃應列明管制重點。農業和生產用地的保護,特別是基本農田、濕地、水源地、生態用地的保護。其中,某些對村莊日常運行和安全有關的地域,應該成為村鎮規劃管制的重點。浙江省武義縣的郭洞村被評為第一批國家歷史文化名村,這個村里保留了大量的明清建筑(圖13)。更重要的是這個村有座郁郁蔥蔥的山頭,森林茂密,有樹齡達一千年的紅豆杉、針葉松、銀杏樹等珍稀樹木。為什么這座山原生態保持的那么好?就是在一千年前這個村莊建立的時候,人們發現這座山是亂石堆成的,很容易坍塌,而這個村就建在山坡下。這座山上的植被一旦破壞,水土流失造成泥石流的話,整個村莊就會被毀掉。所以,當地人在一千年前就定了鄉規民約,不能動山上一棵樹、一棵草。如果誰砍了山上的一棵樹,給予砍掉一只手的處罰。這塊禁令石碑至今還立在村頭,這就是一種最早期的規劃管制,就是規定了哪些地方是禁止開發的,所以這個村莊得以完整地保留下來。由此可見,鄉村規劃與城市規劃不一樣,村莊與自然環境是共生的,破壞了自然環境就等于破壞了村莊的生存發展環境。一千年前人們就懂得這個道理,但至今我們在村鎮規劃設計時卻往往無視這種基本道理。

      4.2.7 第七個原則,分類指導。我國不同地區的縣、鄉、村的自然條件、經濟社會發展水平和城鎮化階段有很大不同,應當從各自實際情況出發,確定不同的縣、鄉鎮村莊規劃編制方法和重點。對于長三角、珠三角等人多地少、村鎮分布密集、經濟發展水平較高的地區,應當按照統籌城鄉發展的要求,創新城鄉規劃編制方法,編制縣域總體規劃。將整個縣行政區域作為規劃區進行統籌規劃,加強城鄉規劃與土地利用總體規劃、環境規劃等的銜接與交叉內容的有機整合,統籌布局全縣域的城鄉居民點、產業發展空間、生態保護空間、永久性農田保護空間、區域基礎設施廊道和城鄉公共設施建設,實現城鄉規劃在縣域范圍內的全覆蓋。目前,浙江省、江蘇省已經在這方面進行了大膽創新,并取得了一定成效,對于條件類似的地區很有借鑒意義;對于人口較為密集,村鎮分布均勻、經濟發展水平中等的地區,應當充分發揮現有城鄉規劃體系的引導調控作用,當前的主要任務是下力氣編好縣域村鎮體系規劃、鎮、鄉、村莊規劃,提高規劃的編制質量并有效實施這些規劃;對于人口密度小,村鎮分布稀疏、經濟發展水平較低的地區,應當注重編好鎮和中心村的規劃,引導鎮對鄉村地區經濟社會的發展帶動作用。  

      

      

     

    圖13:浙江省武義縣郭洞村



      4.2.8 第八個原則,強化縣城建設促進縣域經濟發展??h城關鎮規劃必須注重為縣域經濟發展服務??h人民政府所在地鎮對全縣經濟、社會以及各項事業的建設發展起到了統領作用,其性質職能、機構設置和發展前景都與它鎮不同,被稱之為縣域經濟發展的火車頭。黨的十七屆三中全會明確提出了增強縣域經濟活力和實力的要求,貫徹這一指示精神,進一步發揮縣城關鎮總體規劃對統籌城鄉協調發展,引導構建合理的產業和縣域城鎮空間,指導重要基礎設施配置的調控職能,是各級政府面臨的重要任務。

      因此,要改變一些地方存在的重視縣城區規劃編制,忽視縣域村鎮體系規劃編制的傾向。按照2020年農村改革發展基本的目標,地方政府要加大財政投入,全力推進全國縣域村鎮體系規劃全覆蓋,力爭東部地區3年內、中西部地區5年內完成編制任務。

      東部沿海發達的浙江省,在全省范圍內開展了縣市域總體規劃的編制,把整個行政轄區作為規劃區范圍,確定全縣的產業布局,統籌安排面向農村的各項基礎設施和公共設施建設,優化了城鄉空間布局。通過縣市域總體規劃的實施,為“村村通”工程的合理布局提供了技術支持,提高了公共財政和社會資金支持的集中度。

      另外一點,我國的縣城都有悠久的歷史,甚至2000年的歷史,但是沒有多少風貌能夠保存下來?;亓加裢驹诎不债斒∥瘯浀臅r候曾經說過,黃山市應該遵循正確的建設方針:一是所有的徽派建筑必須無條件的保留;二是所有的新建筑必須是徽派的;三是那些玻璃幕墻、馬賽克的不符合徽派建筑風格的建筑都應限期整改。做到了這三條,幾年以后,一個充滿特色的黃山市就會呈現在世人的面前,就會跟風景秀麗的黃山珠聯璧合。他這個方針同樣適合于很多縣城的建設。

      4.2.9 第九個原則,強化小城鎮規劃,帶動周邊農村發展。小城鎮對于有效吸納農村富余勞動力就地就近就業,為農業產前、產中、產后提供規范化服務,提高農村地區現代化水平具有重要作用。一些地方通過制定小城鎮規劃,明確了產業的布局,為依托農業和服務現代農業的產業發展提供了服務,實現了小城鎮的差異化發展。小城鎮圍繞主導產業發展產業鏈,培育和促進各具特色的產業集群發展,打造“一鎮一品”、“一鎮一業”格局,增強了縣域經濟的活力。近年,小城鎮規劃建設也出現了一些不良傾向,一些鎮的產業發展忽視了與當地農村經濟的聯系;土地利用粗放,工業用地浪費現象突出;脫離實際,以城市模式建設鎮,規劃建設中盲目追求鎮區空間規模的擴張,盲目追求“現代化”和建筑體量及建筑高度,抹殺了鎮的特色風貌。鎮規劃必須以構建資源節約型、環境友好型和諧社會、服務“三農”、推進社會主義新農村建設為基本目標,堅持城鄉統籌原則;必須根據不同地區、不同類型鎮的發展特點與作用,確定鎮的職能定位和發展目標,確定合理的建設標準。必須統籌安排鎮行政區內的土地利用、空間布局以及各項建設,保護生態環境和歷史文化遺產。

      5 方法與對策

      5.1 要明確“三先行”的工作方法

      5.1.1 鎮、鄉村整治規劃的編制先行。首先要依據各地城鎮化和工業化的水平、居住環境、風俗習慣、收入水平、自然資源、經濟社會功能方面的基礎條件,區分城市近郊區、工業主導型、自然生態型、傳統農業型和歷史古村型等不同的村莊性質類型,依照“保護、利用、改造、發展”相協調的原則進行規劃編制。不僅要貫徹“先規劃、后建設整治”的法定要求,區別對待,而且編制規劃時要遵循上節提出的九項原則。尤為重要的是由于大部分農村居住人口仍以農業和相關產業活動為主,其耕作的半徑一般在1公里左右,這就要求我們必須防止盲目推行大撤大并“農民上公寓樓”式的規劃建設模式。

      通過湖州市的例子我們可以看到農村有無區域總體規劃效果是不一樣的,湖州市實施“鄉村統一規劃、聯合資源,城鄉聯動,區域一體化規劃”,以點帶面,示范引路,取得了很好的效果。他們通過區域規劃,將原有的20多個自來水廠整編成為5個,節省投資30%,5個自來水廠之間互相連通,使供水的安全度、可持續度以及污水的協同處理程度得到了很大的提高(見圖14)。   


     

     

    圖14:湖州市域村鎮供水現狀與規劃比較圖



      5.1.2 歷史文化名鎮名村的評選先行。就是每一個縣、城市、省都要建立名鎮名村的評選機制??h一級的名鎮名村是基礎,要把歷史名村評選出來。那些古建筑多的、村莊建筑布局與自然環境協調、建筑風貌有地方特色的村莊都可以參選。然后是市一級、省一級,再到國家級?,F在住房城鄉建設部已與國家發改委、國家文物局聯合,對國家級的歷史文化名城名鎮名村給予資金扶持。在“十一五”期間中央拿出10億元,地方、省里再拿10億元,這20億元投資,既可以保護一大批“原生態的村落、小城鎮”,又能有效地促進社會主義新農村建設。村莊整治之前,必須要編制歷史文化名村的保護規劃,一定要在整治規劃建設過程中突出保護歷史風貌和自然景觀,要搶救性地保護一些不可再生的文化遺產,同時要弘揚傳統歷史文化,發展旅游產業,增加農民收入,推動地方經濟發展。

      在編制歷史名鎮規劃時要注意把握以下六個原則:

      第一,注重歷史文化遺產的傳承。通過旅游業的發展,恢復歷史文化遺產的原有價值。旅游業的發展,能使人們認識到古村落、歷史或民族小鎮獨特的文化遺產的價值,促進遺產的保護,擴大遺產的影響,從而實現遺產資源保護機制的建立,使獨特的村鎮歷史風貌的價值得到全社會的公認。通過旅游業的發展,還可以使得這些寶貴的文化資源不至于受到低級的開發性破壞(見圖15)。但另一方面也要防止承包開發的旅游企業、短平快追求商業利益、游客低級感官刺激而盲目改造古村落,造成開發性破壞。
     

     

    圖15:云南省麗江束河古鎮



      第二,注重獨特風味特產的開發。首先要體現在這些原有的、祖先留下來的各種各樣豐富的、獨特的產品開發利用上,體現在傳承和創新獨特的生產模式上。國際農產品貿易中流行“證明商標”,與一般的商品商標不同之處在于它為當地的地域性傳統商品所共享,如法國的香檳酒就是香檳地區所有香檳生產者所共享。這是一條發展當地經濟、富裕農民的好途徑。村鎮建設,就是要從歷史傳統中發掘出具有優勢的農副產品,向傳統的名特產品要一村一品,向科學技術要獨特的產品,促進“生活富裕”(見圖16)。
     

     

    圖16:云南省鶴慶縣新華村的銀制品生產場景



      第三,注重和諧自然景觀的保護。歷史文化名鎮名村本身就證明了悠久的歷史就是合理的存在,展示了人與自然和諧相處的一種典范;是現代人向歷史、向古人學習如何善待自然、開拓生存發展空間的活生生的教材;同時也是社會、經濟、生態三種效益相互平衡、相互促進的成功范例;是人類與自然和諧相處的歷史見證(見圖17)。
     

     

    圖17:云南元陽哈尼梯田


      第四,注重濃郁鄉情民風的傳承和開發。如果說優美的古建筑和村鎮建設的格局是凝固的音樂,鄉風民俗則是活著的文化遺產,是與自然和諧相處的獨特的地方文脈的延伸和繼承,是真實的歷史文化的現代場景。充分保留、利用不同地域豐富多樣的鄉情民風,服飾、歌舞、文字、習俗、物品、生產工具……一切與其他地區有所區別的獨有的東西,都會激發游客們的好奇心,都是具有欣賞價值的旅游資源。
     

     

    圖18:江西婺源田園鄉村


      第五,注重鄉村休閑生活的展示。農村許多地點和場景,在大多數城里人看來就是現代版的“清明上河圖”,是人與社會和諧相處的見證,是人類精神回歸的世外桃源,也是東方文明的縮影。是當地村民對自然、對環境、對社會各類矛盾的處理不急不躁、不走極端的中庸之道的體現,是健康、和諧的生活方式的延續。城里人一旦進入這些“世外桃源”,從現代繁忙、緊張、充滿競爭壓力感的都市生活中暫時“解脫”出來,就會充滿歡悅的心情。鄉村的質樸常常是治療城市人憂郁癥的良藥,這就是“農家樂”在全球持續興旺的奧秘。

      第六,注重優美田園風光的利用。如果說城市、工業是生產、消費、廢棄物排放這種單向經濟活動模式的象征,那傳統的農村、農業則是受到大自然、生態系統啟示的生產、消費、循環利用的循環經濟模式的代表。正確的村鎮環境治理和發展“農家樂”的方針,一定要體現“反向整治”的原則,即外國城鎮、鄉村沒有的,我們中國要有;城市里沒有的,農村要精心保留和展示,這樣才能發展繼承、充分地利用三大資源發展新農村(見圖19)。
     

    圖19:江西婺源鄉村一景

     

      5.1.3 重點整治項目先行。村莊整治的重點和時序一定要根據農民生產生活的需要,逐村進行村民自行投票來確定。讓村民主動提出他們所生活的村莊目前最突出的影響人居環境的問題,切忌從上而下指令性“一刀切”來確定整治建設項目。特別要防止以城里人的觀念、把城里人熟悉的辦法簡單帶到農村去。要強調先公后私、以公帶私,即要將投資集中在公共品的提供方面,突出解決一家一戶無法提供的公共品。如村民們提出“喝干凈水、走平坦路、使衛生廁、住安全房、用平價電”。這是最起碼的生活保障。這幾條做到了,就是最好的為民辦事。據對北京市519戶農戶的調查表明,74%的被調查農戶對居住現狀滿意和比較滿意,不滿意的僅占26%,滿意程度較低的村莊基本集中在山區。南方某省的調查也證明了農民對住房的滿意度最高。15建設和整治公用品也要注重量力而行,梯次推進。盡管農民提出來“喝干凈水、走平坦路、使衛生廁、住安全房、用平價電”,在許多經濟不發達省區,也不可能一年內就可以全部解決,也應該梯次推進,將好事辦實、實事辦好。江蘇省實施的“三體系一中心”,即以村級服務中心(100-200㎡)為中心,帶動服務設施體系、村莊道路體系、村容清潔體系逐步建立,重點整治影響農民生活和生產環境的難點,中心帶動,三管齊下,許多問題逐步得到了改善(見圖20)。
     

     

    圖20:實施村莊整治后的農村


      5.2 堅守村莊整治的“四底線”

      即不劈山、不砍樹,不破壞自然環境;不填池塘、不改河道,不破壞自然水系;不盲目改路、不肆意拓寬村道,不破壞村莊肌理;不拆優秀鄉土建筑,不破壞傳統風貌。這幾項底線也是與上節所述的“九項原則”相聯系的。

      下圖中,一個是按照城市模式進行村莊建設,花了大本錢建成的兵營式的“現代化”村莊。另一個是浙江省安吉縣堅持“三不主義”,不拆一幢農民的房子,不砍一棵樹,不填一口塘,低成本整治后的農村村莊呈現的景象。到底哪一種農村對城市人更有吸引力,哪一種農村是符合生態文明的村莊,我相信大家會做出正確的回答(見圖21)。
     

     

    圖21:兩種模式的村莊整治



      5.3 要確保“五重點”的工作思路

      一是村莊道路硬化。村莊之間、村莊內部的道路具有公共產品屬性,是方便農民生活、提升居住質量、支撐農村經濟社會發展最基本的硬件條件。近年來,我國不少地方村莊人居環境治理都取得了積極的成效。但還有不少地方,農村宅前屋后的巷道、村莊內部道路等基本是土路,“晴天一身土、雨天一身泥”,極不適應農民群眾的需求。在推進新農村建設過程中,要重視解決村內道路建設,加大公共財政投入,積極引導村集體組織、村民投工投勞完善村內道路、橋梁設施建設,盡量采用當地材料、當地工法硬化路面。

      二是村鎮生活垃圾污水治理。近年來,還有不少地方,村莊垃圾和污水不處理,隨意堆棄、肆意排放,嚴重影響村容村貌。在社會主義新農村建設中,各地要將創建公共衛生放在重要地位,加強農村生活污染治理。要盡量采用小規模、微動力、與原有生態循環鏈相符合的“適用性”環境保護技術??山Y合各地實際,積極推進生活垃圾的分類收集和就地回收利用,堅持減量化、無害化,推行“戶分類、村收集、鄉運輸、縣處理”的農村生活垃圾處理方式。不能盲目把農村的垃圾運到城市搞集中處理。

      三是加強農居安全。各地村莊還不同程度存在農房簡陋破爛、結構安全隱患突出、抵御自然災害能力低下等問題,需要地方政府充分重視,并抓緊予以解決。各地在村莊整治中,引導農房建設逐漸從單純追求面積向不斷完善功能轉變,從單純注重住房建設向注重改善居住環境轉變,從簡單模仿建筑和裝修形式向更加注重安全和鄉土特色轉變,既滿足抗震、通風、采光、保暖、消防、安全等建筑結構要求,也要適應現代農村發展,妥善考慮儲藏、晾曬、團聚等方面的需要。要推進農村危房改造,采取多種方式優先解決農村困難群眾住房安全問題。

      四是改善人居生態環境。充分利用村莊原有的設施、原有的條件、原有的基礎,按照公益性、急需性和可承受性的原則,改善農民最基本的生產生活條件,重點解決農村喝干凈水、用衛生廁、走平坦路、住安全房的問題。加大村莊整治力度,要按照城鄉統籌、以城帶鄉,政府引導、農民主體、社會參與,科學規劃、分步實施,分類指導、務求實效的原則,充分依托縣域小城鎮經濟社會的發展優勢,推動村莊整治由點向片區、面上和縣域擴展。依據《村莊整治技術規范》,完善村莊公共基礎設施配置,推進農村生活污染治理,全面改善農村人居生態環境。

      五是優先發展重點鎮。近幾年來,小城鎮發展對地區經濟發展的影響越來越大,涌現出了一批發展態勢良好、帶動作用顯著的小城鎮。城鎮密集地區和大城市郊區小城鎮重點發展深加工產業鏈和第三產業,承接中心城市的工業轉移和改造升級。農業地區小城鎮重點發展農副產品深加工工業,服務現代農業,逐步建立貿工農一體化經營體系。重點鎮對于帶動現代農業、為農村特色產業服務、改善農村人居環境作用明顯。必須加大資金、政策支持力度,優先支持重點鎮供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎設施和學校、衛生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務設施的建設,積極引導社會資金參與重點小城鎮建設,改善人居生態環境,增強集聚產業和吸納人口、繁榮縣域經濟的能力;結合農村經濟社會發展和產業結構調整,推動現有規模較大的重點小城鎮適度擴展行政權能,增強服務現代農業發展的能力,為周邊農村提供服務;改善進城務工農民返鄉就業創業條件,探索建設返鄉創業園區,研究解決轉移進城進鎮農民的住房問題,推進農民帶資進鎮,引導農村勞動力和農村人口向非農產業和城鎮有序轉移。在經濟比較發達的小城鎮連綿區,還要做好小城鎮之間的協調發展,鼓勵小城鎮之間建立跨行政區域的協作,統一協調區域性的公共設施和基礎設施建設。

      6 機制和制度

      6.1 推進村鎮規劃管理的規范化與制度化

      近年來,各地推動社會主義新農村建設,加大農村人居環境治理力度,取得了積極成效。但由于農村規劃建設管理規范化和制度化嚴重滯后,扭轉農村規劃布局散亂、建設用地粗放、基礎設施短缺、生活污染加重、生態環境惡化、村容村貌落后局面的任務十分艱巨。面對城鎮化發展和新農村建設的新形勢和新任務,促進城鄉經濟社會一體化發展的新要求,加強農村規劃建設管理法律法規建設刻不容緩,必須盡快立法,解決農村建設活動管理法制不健全、無法可依的問題。

      轉變鄉鎮村莊規劃編制理念。當前,鄉鎮村莊規劃的實施情況不容樂觀,除規劃覆蓋率不高、管理不嚴的原因外,規劃編制質量與水平不高、建設用地規劃標準不完善、相關制度不健全也是十分重要的因素。貫徹十七屆三中全會精神,推進農村建設用地節約集約利用,保護耕地和維護國家糧食安全,必須轉變規劃編制理念,創新規劃編制技術與方法,適應農村改革發展對鄉鎮村莊規劃的新要求。加大各級政府資金投入,吸引專業技術水平較高的隊伍參與編制,全面提高鄉鎮村莊規劃覆蓋率和編制質量;科學制定和嚴格實施村鎮建設用地規劃標準,落實最嚴格的耕地保護與節約用地制度,統籌協調建設、土地利用和生態環境等空間規劃,逐步降低農村人均建設用地水平。要有基于反映農民真實想法的反饋修正機制,時刻注意農民的真正利益所在,修正各種錯誤的決策。村鎮規劃絕對不是一次性就完成或一勞永逸的設計,而是一個反復循環修訂的過程。規劃師不能夠也不應該成為算命先生,修編規劃無法預測出10年、20年以后的變化,規劃必須每幾年進行反饋修訂。

      健全鄉村規劃建設管理制度。鄉村建設規劃許可是今年初實施的《城鄉規劃法》中新設立的行政許可制度,是強化政府對農村建設行為管制,加強規劃建設管理的重要行政手段。必須盡快制訂鄉鎮村建設規劃許可證管理制度的實施細則,切實將農村各項建設行為按法律規定納入政府的管制范圍,保證黨和國家的相關政策落到實處,保障鄉鎮村莊規劃的有序實施。

      6.2 強化縣鄉村鎮規劃建設管理政府職能

      建立健全村鎮規劃建設管理機構?;鶎哟彐傄巹澖ㄔO管理的任務十分繁重,一方面需要深入廣大農村和農民群眾,面對面管理和服務的對象數量大、分布散,對人力和經費的投入要求較高;另一方面業務范圍廣,涉及規劃編制與管理、農房建設全過程管理、農村基礎設施建設管理等多個不同專業領域,對專業技術的要求高;同時,管理工作責任重大,不僅直接關系農民的生命財產安全,而且關系到農村建設大額投資的效益水平。貫徹落實黨和國家對農村的各項方針政策,推進新農村建設,關鍵在縣鄉黨委、政府,切實將村鎮規劃建設管理納入到黨委和政府的日常工作。加強村鎮規劃建設管理,關鍵是強化縣鄉政府的村鎮規劃建設管理職能,加強機構與隊伍建設,配備精干的專業技術人員和管理人員,保證必要的工作經費。

      創新基層村鎮規劃建設管理與服務機制。農村建設涉及范圍廣、環節多,實踐證明單純采用傳統的政府管理模式行不通,有的管不了也管不好,有的成本還太高。必須立足各地實際,因地制宜探索符合農村建設特點的管理模式,加強基層村鎮建設管理與服務。一方面,創新基層政府村鎮建設管理模式,推行推進分局管理制,如大鄉鎮設分局、中等鄉鎮聯片設分局、小鄉鎮巡回管理等,合理配置管理權限和管理力量。另一方面,積極制定優惠政策和完善相關制度,鼓勵和引導專業化社會組織為農村建設提供規劃、建筑設計、施工、建材、竣工驗收、適用技術與設備等全方位服務,寓管理于服務,不斷提升農村建設的組織化水平和科技含量水平。

      6.3 建立村鎮規劃建設民主管理機制

      村莊規劃是農民自己的規劃,廣大農民的參與是保證規劃順利實施的前提。維護和保護好農民合法權益是村鎮建設管理的出發點和歸宿,必須建立和完善村鎮規劃建設管理農民參與制度,充分保障農民知情權、參與權、表達權、監督權,尊重農民的主體地位。編制過程中必須充分征求農民意見和建議,采取民主程序,由農民決定村莊整治的內容與方法,實行“一事一議”,由農民投票決定整治或建設項目。村莊整治、重要項目建設、宅基地分配與建房、農村集體經營性建設用地使用權轉讓等重大事項必須堅持公開、公平、公正原則,規劃報批前履行公示和農民或農民代表大會同意程序。凡涉及農戶自身利益的事項,如農房拆遷等,必須征得農戶的書面同意。

      遵循“從各地實際出發,尊重農民意愿”和“通過農民辛勤勞動和國家政策扶持”的原則,建立政府引導和農民自主參與的機制,突出農民主體地位,積極引導農民對直接受益的公益設施投資投勞。推進農民自我管理、自我服務,教育和引導農民,發揮自力更生、艱苦奮斗精神,通過辛勤勞動建設家園。引導農村“五老”(老黨員、老干部、老教師、老退伍軍人、老勞模)等熱心公益事業、具有公信力和號召力的人士,成立民間村鎮建設社會組織,積極參與村鎮規劃、公共設施運營維護管理等公共事務。比如,將環境治理、設施維護等內容編成“三字歌”、編入村規民約,強化農民講衛生、愛護環境的意識,形成共同關心公共事務的氛圍。要通過農民自立、村莊自治、村民自籌、上級補助、鄉規民約管理、村民投票來確定村莊整治決策,公開賬目,讓農民相信社會主義新農村建設進程中的村莊整治完全是為了農民自身利益,為了農村、農民、農業的復興,為了生態文明的建立。同時,通過農民民主決策,對道路、路燈、綠化、衛生等實行門前“三包”,依靠村容監管小組實施義務管理,通過理財小組對整治經費支出進行監督。通過民主的辦法,實施農村公共設施的運行維護管理。

      6.4 建立健全公共財政支持村鎮建設的制度,推動城鄉公共服務均等化

      與城市一樣,村莊內部和村莊之間的供水、道路、燃氣、供電、環衛、公共活動場所、垃圾與污水處理等設施,一般都屬于公共品或準公共品,無法由市場提供或無法完全由市場提供,需要政府的直接干預或通過其它公共組織提供。長期以來,由于缺乏政府公共財政等公共資金支持,農村人居環境公共設施十分落后。推進城鄉經濟社會一體化發展,實現建設社會主義新農村戰略任務,改善農民生產生活條件,引導農民工返鄉創業,啟動農村消費,關鍵在于促進城鄉公共服務均等化,完善農村人居環境公共設施。在小城鎮和農村地區收取的城市建設維護稅、建設配套費和市場管理費等,優先用于農村人居環境公共設施的建設與管護。必須建立城鄉統一的公共設施建設公共財政投入制度,以國家專項稅收、國債、土地出讓收入等資金為支撐,綜合運用公共財政的示范與調控作用,引導更多信貸資金和社會資金投入,保障農村人居環境公共設施建設有穩定、可靠的資金來源。

      推進城鄉公共設施共建共享。統籌城鄉發展,最需要先行的是基礎設施。改善農村公共設施配套水平,必須堅持因地制宜和差別化路子。在城市周邊地區和城鎮密集地區,要依據規劃,統一建設一批覆蓋城鎮和農村的區域性公共設施,推動城鎮公共設施向周邊農村地區延伸,以城帶鄉,逐步實現農村供水、污水垃圾、公共交通、科教文衛等公共設施共建共享。在廣大傳統農業地區,按照城鄉公共設施的分級配套與空間整合要求,優先配置關系人民群眾安全和生存的基礎設施項目。根據村落聚集的不同,因地制宜,既要建設一批相對集中、為周邊村莊服務的片區型基礎設施和公共設施,也要建設一批為分散村莊服務的獨立基礎設施和公共設施。公共財政要優先支持服務農村的共建共享的基礎設施建設。已經安排公共財政支持的項目,要嚴格按照規劃實施,保質保量完成。

      6.5 建立長期穩定的以獎代撥的城鄉財政轉移支付的投入機制

      要對村莊整治資金進行捆綁,引入競爭機制,獎勤罰懶,獎廉罰貪,以獎代撥,以補促投,以政府的補貼來促進社會的投資,發揮“四兩撥千斤”的作用。中央《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》要求,政府應根據村莊人居環境治理目標,結合公共財政能力,提出并公開發布村莊建設和人居環境治理指導性目錄,安排專項資金用于支持編制村莊規劃。韓國新農村建設中也出現了部分新村運動主席貪污腐敗損害了運動形象的教訓,但是韓國的村莊整治辦法總體上比較有效。韓國人在新農村整治過程中,不是從上而下確定整治項目,而首先是發放水泥等實物進行援助。根據農民的需求主要是先解決路難走的問題,每個村莊300袋水泥,村民自己決定建設用途,但是不能私分到戶。第二年,再發500袋水泥,再發一點鋼筋。1970年到1980年,每村獲得水泥84噸,鋼筋2.6噸。而我國有些地方盲目進行村莊整治,不管農民需要不需要,都統統給他們建“××活動室”或盲目進行“××化”等等,這實際上是資源的浪費。

      6.6 完善村鎮規劃建設的多方參與制度

      城市支持農村,工業反哺農業,除了傳統的籌資機制以外,應該鼓勵結對幫扶。根據村莊整治的近期目標和農民的意愿,幫扶單位出錢、出力、出關系為農民解決實際難題,提供實際幫助。

      但是結對幫扶一定要按照規劃進行,不能認為結對單位擅長什么專業,農民就得要承受此類專業服務,一定要根據村莊整治的近期目標和農民的意愿,幫扶單位出錢、出力、出關系為農民解決實際難題,提供實際幫助,而不是“替”農民解決“問題”。同時要簽訂協議,明確幫扶職責,并公之于眾,力戒“打一槍換一個地方”,防止短期行為。要通過村鎮規劃來協調各個渠道的資金和物資,投到農民最需要的公共服務項目中去,而不是“天女散花”或者體現部門的政績。要運用規劃統籌協調城鄉公共品的提供和優化服務,比如說垃圾的收集、污水的處理、公共交通、醫療、教育,但是不能所有的項目都盲目地進行一體化的改造。比如說能源供應模式,城鄉應該是有區別的。城鄉建筑的結構和模式也是有區別的。要注意城鄉的差別,在差別的基礎上來均等地提供公共品,而不是盲目平均地提供公共品。

      近年來,國家和地方政府加大了對農村公共設施的投入力度,農民和集體經濟組織也積極參加公共設施建設,建成了一批建在農村、服務農民的公共設施,存量資產不斷增大。必須區分公益性和經營性,加強對這些公共設施的運行與維護管理,保證長期使用效益。能夠引入市場機制的,要通過公開、公正、公平的方式,積極實施市場化管理,如自來水等設施。不能引入市場機制的,要及時建立民主管理制度,通過協調明確以公共資金或自籌資金的方式,解決好運行維護管理問題,如環衛保潔、綠化等。

      當前,搞好村鎮規劃建設管理,除了要避免簡單套用城市建設和工業發展的模式來推進城鄉“同質化”建設外,還要認真探索和研究如何確立符合生態文明發展和有序城鎮化原則的城鄉互補協調的科學模式,樹立鄉村治理的正確方向和目標,把握城鎮化發展高潮中村鎮建設的機遇和成功應對面臨的挑戰,以全球的視野科學分析總結以往農村建設和鄉村治理的經驗和教訓,理性地剖析當前村鎮規劃建設中存在的問題和產生的根源,從而有針對性地提出村鎮建設的思路與對策,確立符合生態文明要求的村鎮規劃建設原則。在具體工作中,堅持“三先行”、“四底線”、“五重點”和“六機制”,提高村鎮規劃建設管理的科學性和可持續性,促進社會主義新農村建設的健康發展。

     

     

     



      注釋:

      1、參見:[美]萊斯特·R·布朗,《B模式2.0:拯救地球 延續文明》,林自新、暴永寧等譯,東方出版社2005年5月第2版,第12頁。

      2、“一村一品”發端于日本大分縣,是由日本大分縣前知事平松守彥先生于1979年倡導的。大分縣位于日本西南部,面積6337平方公里,人口約124萬,由于境內多山少地,自然條件差,人口流失現象非常嚴重。平松守彥上任伊始,就到縣內各地視察,所到之處盡是“我們村里沒有資源”、“我們沒有學校”、“道路條件太差”等嘆息聲。平松守彥認為,無論怎樣抱怨都擺脫不了貧困,于是提出將一個村子、或一個地區值得驕傲的東西,如已有的土特產品、旅游資源,那怕是一首民謠,無論什么都行,開發成在全國以至全世界都能叫得響的產品,這就是著名的“一村一品”運動的開端。“一村一品”就是一個村子或一個地區,根據當地的特點,按照國內外市場需求,生產具有當地資源優勢特色的品質優良、特色明顯、附加值高的優勢農產品。通過專業化、規范化、標準化的開發,建立健全服務體系,在技術上不斷完善,使之成為暢銷全國乃至世界的品牌產品。

      3、參見:畢井泉,國家發展與改革委員會副主任《科學發展觀輔導報告》,2008.1.12,第19頁。

      4、中國在改革開放前一直是利用“剪刀差”壓低作為工業原材料的農產品價格,使工業企業的效益人為撥高,從而促進工業的發展(救了工業)。

      5、參見:[美]斯蒂格利茨,經濟學(第二版),人民大學出版社2000年9月版,第521頁。斯蒂格利茨將GDP定義為消費+投資+政府支出+進口減出口,或用收入法變更為出售產品的總收入。

      6、參見:Control in Bangladesh  Environmental Management 14,No.4(1990):419-428。

      7、參見:Harvey. The Condition of Post-Modernity. P12。

      8、參見:Quoted in Fitzpatrick, Stalin’s Peasants, P39。

      9、參見:Davies, The Socialist Offensive. P6。

      10、參見:James K. Boyce, Birth of Megaproject: Politics Economy of Flood。

      11、劉易斯在《勞動力無限供給條件下的經濟發展》一文中系統地提出了經濟發展過程中的二元經濟理論,該理論明確提出了各國經濟發展過程中的一個普遍存在的現象,即以主要為滿足農村人口自我消費為主的傳統經濟部門與資本主義性質的以大工業為代表的現代經濟部門并存的“二元經濟”。劉易斯關于二元經濟的思想大致可概括為:(1)資本積累可提高現代部門的勞動邊際生產力,從而擴大該部門的勞動力需求;(2)現代部門的工資收入略高于傳統部門;(3)在現行工資水平上,現代部門的勞動力需求大大超過供給,勞動力供給彈性是無限的;(4)現代部門的增長依賴于從傳統部門吸收勞動力,而傳統部門有大量剩余勞動力存在,這些勞動力的轉移不會影響傳統部門產量;(5)現代部門產量增加,導致就業增加,導致傳統農業部門的勞動力轉移,同時維持現代部門的既定工資率,可保持現代部門的高利潤,資本家將獲得的利潤重新投資,導致現代部門進一步增加資本積累,再一次開始上述循環,直至農村剩余勞動力全部轉移到現代部門中;(6)在不增加外部投入的情況下,可以在二元經濟結構內部找到積累機制,這樣發展中國家可以自己走出困境,而不必依賴發達國家的資本輸出,從而擺脫殖民主義,避免對外依賴和由此帶來的社會、政治、經濟損失。

      12、Ebenezer Howard,Garden Cities of To-Morrow (Cambridge, MA:The MIT Press,1965)pp.33-35.

      13、參見:[美]詹姆斯·C·斯科特,《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》,王曉毅譯,北京社會科學文獻出版社,2004年11月第一版,第9頁。

      14、參見:FitEpatrick,Stalin’s Peasants PP.105-106。

      15、參見:韓俊等,引導農民集中居住區存在的問題與對策思考,國務院發展研究中心,第254號,第9頁,2006年11月26日。

    責任編輯:和諧中國網
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